Nach der Berliner Abgeordnetenhauswahl ist der Länderfinanzausgleich wieder Gegenstand politischer Empörung: Es sei den Bürgern in Bayern, Baden-Württemberg und Hessen nicht zu vermitteln, dass ihr Geld in Berlin für sozialistische Gesellschaftsexperimente verwendet werde. Die Debatte verfehlt den Mechanismus ebenso wie die Größenordnung des Problems.

Der Finanzausgleich beruht auf einer stillen Voraussetzung: dass es eine ausreichend breite Wertschöpfungsbasis gibt, deren regionale Verteilung ungleich ist, und dass sich Aufstieg und Abstieg zwischen den Regionen abwechseln. Genau diese Rotation fällt aus, wenn die Geberländer selbst ihre industrielle Basis verlieren. Dann verwandelt sich der Ausgleich in ein Instrument, das Verluste verteilt, aber nichts mehr ausgleicht.

Ein Streit über das falsche Objekt

Anlass der jüngsten Debatte ist das Ergebnis der Berliner Wahl vom 20. September 2026, bei der die Linke mit vorläufig 25,7 Prozent stärkste Kraft wurde. Zu ihren Forderungen gehört die Vergesellschaftung großer privater Wohnungsunternehmen. Daraus wird in Teilen der Öffentlichkeit die Rechnung abgeleitet, Bayern und Baden-Württemberg würden ein solches Vorhaben über den Länderfinanzausgleich zu einem erheblichen Teil mitfinanzieren.

So funktioniert das System nicht. Den klassischen Länderfinanzausgleich, bei dem Geberländer unmittelbar an Empfängerländer zahlten, gibt es seit dem 1. Januar 2020 nicht mehr. An seine Stelle ist der sogenannte Finanzkraftausgleich getreten, der über die Verteilung der Umsatzsteuer abgewickelt wird: Länder mit überdurchschnittlicher Finanzkraft erhalten einen geringeren, Länder mit unterdurchschnittlicher Finanzkraft einen höheren Anteil am Länderanteil der Umsatzsteuer. Maßgeblich ist dabei die Einnahmeseite, also die Steuerkraft des Landes und anteilig seiner Gemeinden, gemessen an einer einwohnerbezogenen Vergleichsgröße. Die tatsächlichen Ausgaben eines Landes spielen in der Berechnung keine Rolle. Eine Vergesellschaftung von Wohnungen erhöht den Ausgleichsanspruch Berlins nicht.

Richtig ist allerdings, dass die Mittel nicht zweckgebunden sind. Wer über den Ausgleich und die anschließenden Bundesergänzungszuweisungen zusätzliche Einnahmen erhält, gewinnt allgemeinen Haushaltsspielraum, und Geld ist austauschbar. Die Kritik an Berlin ist deshalb nicht völlig gegenstandslos, aber sie richtet sich gegen eine Ausgabenentscheidung, die verfassungsrechtlich in die Eigenverantwortung des Landes fällt, und nicht gegen den Ausgleichsmechanismus selbst.

Die Größenordnungen sind gleichwohl beachtlich. Das Ausgleichsvolumen lag 2025 bei rund 20 Milliarden Euro. Nur vier Länder zahlten ein: Bayern mit 11,66 Milliarden Euro, Baden-Württemberg und Hessen mit jeweils rund 4 Milliarden Euro sowie Hamburg mit gut 330 Millionen Euro. Bayern allein trug damit fast 60 Prozent des Volumens. Größter Empfänger war Berlin mit 4,2 Milliarden Euro, also gut einem Fünftel der Summe. Bayern hat 2023 Normenkontrollklage beim Bundesverfassungsgericht eingereicht und fordert unter anderem eine Obergrenze für die Belastung der Geberländer. Ein vorübergehendes Entgegenkommen des Bundes im Frühjahr 2026 entlastet den Freistaat nach eigenen Angaben um rund 200 Millionen Euro jährlich, ändert an der Grundstruktur aber nichts.

Ein System, das auf Rotation beruht

Die eigentliche Frage ist nicht, was Berlin mit seinem Geld macht, sondern ob ein Ausgleich zwischen den Ländern unter den heutigen Bedingungen noch tragfähig ist. Dazu muss man sich klarmachen, worauf er historisch beruhte.

Der Ausgleich misst keine absolute Bedürftigkeit, sondern relative Finanzkraft. Er setzt voraus, dass einige Länder deutlich über dem Durchschnitt liegen und deshalb abgeben können, ohne selbst in Not zu geraten. Diese Voraussetzung war in der Geschichte der Bundesrepublik immer dadurch erfüllt, dass sich die Rollen verschoben. Bayern war bis in die 1980er-Jahre selbst Empfängerland, Nordrhein-Westfalen über lange Zeit Zahler. Der Strukturwandel im Ruhrgebiet ließ sich über Jahrzehnte abfedern, weil zur selben Zeit der Süden aufstieg. Die eine Region verlor ihre Basis, die andere gewann eine neue, und das Ausgleichssystem verteilte zwischen beiden.

Diese Rotation ist die stille Geschäftsgrundlage des Systems. Sie ist heute aus zwei Gründen gefährdet. Erstens ist die Geberbasis extrem schmal geworden: Ein Land trägt den größeren Teil der Last, drei weitere den Rest. Ein System, dessen Tragfähigkeit von der Prosperität zweier Industrieregionen abhängt, überträgt nicht nur Finanzkraft, sondern auch ein Klumpenrisiko. Zweitens geraten genau diese Regionen nun selbst in eine Strukturkrise, und es ist keine Region in Sicht, die an ihre Stelle treten könnte.

Hinzu kommt eine Schwäche im Messkonzept, die unter diesen Bedingungen an Gewicht gewinnt. Der Ausgleich erfasst nominale Steuerkraft je Einwohner, Preisniveaus kommen darin nicht vor. Ein Euro Steuerkraft finanziert in München oder Stuttgart weniger Lehrerstellen, Polizeidienst und Wohnraum als in strukturschwächeren Regionen. Entscheidend für die Bürger ist nicht, was brutto erwirtschaftet wird, sondern was nach Abzug der Lebenshaltungskosten bleibt. Gleichzeitig enthält das System an anderer Stelle durchaus Bedarfselemente: Die Einwohner der Stadtstaaten Berlin, Hamburg und Bremen werden in der Berechnung mit 135 Prozent gewichtet, die sogenannte Einwohnerveredelung. Das erklärt, warum Berlin 2025 bei den unmittelbar dem Land zufließenden Steuern leicht über dem Bundesdurchschnitt lag und im Ausgleich dennoch als finanzschwach gilt.

Der Süden verliert seine Basis

Die Daten der vergangenen Jahre zeigen, dass die Voraussetzung der Rotation bröckelt. Das reale Bruttoinlandsprodukt Baden-Württembergs ist drei Jahre in Folge geschrumpft, 2025 um 0,6 Prozent, während der Bundesdurchschnitt leicht wuchs. Das Statistische Landesamt führt dies vor allem auf die Industrie zurück, deren Anteil an der Wirtschaftsleistung im Südwesten deutlich höher liegt als im Bundesdurchschnitt. Bayern wuchs 2025 zwar um 0,5 Prozent, das Plus kam aber vor allem aus dem Dienstleistungsbereich, und gegenüber dem Vor-Corona-Jahr 2019 ergibt sich ein reales Wachstum von nur 1,6 Prozent in sieben Jahren. Bayern stagniert auf hohem Niveau, und seine Industrie trägt das Wachstum nicht mehr. Die Halbjahreszahlen für 2026 zeigen für beide Länder wieder ein Plus, wobei offenbleibt, ob es sich um eine Trendwende oder um einen Basiseffekt nach mehreren Schrumpfjahren handelt.

In den Kommunen ist der Befund bereits unmissverständlich. Die baden-württembergischen Städte, Gemeinden und Landkreise verzeichneten 2025 nach dem Kommunalen Finanzreport der Bertelsmann Stiftung ein Defizit von 4,4 Milliarden Euro, den höchsten Fehlbetrag ihrer Geschichte. In der Region Stuttgart flossen 2025 rund 876 Millionen Euro weniger Gewerbesteuer als im Vorjahr, ein Rückgang um ein Viertel. Der Einbruch folgt der Geografie der Autoindustrie.

Was die Lage in Baden-Württemberg besonders verwundbar macht, ist die enge Verzahnung von Fahrzeugbau, Maschinenbau und Elektroindustrie. Der Maschinenbau ist dort nicht nur Parallelbranche, sondern Ausrüster der Autoindustrie: Werkzeugmaschinen, Automatisierung, Prüftechnik. Wenn die Hersteller keine neuen Linien mehr ausrüsten und die Fertigung elektrischer Antriebe weniger Zerspanung benötigt, trifft das den Mittelstand doppelt, als Zulieferer und als Investitionsgüterlieferant. Die Abbauprogramme bei Bosch, Mercedes, Audi und BMW betreffen genau die gut bezahlten Industriearbeitsplätze, über deren Einkommensteuer auch jene Kommunen stabilisiert wurden, die nicht unmittelbar an der Gewerbesteuer großer Konzerne hängen.

Neu ist diese Verwundbarkeit nicht. Bereits 1988 attestierte eine Studie des IMU-Instituts der Region Stuttgart eine gefährliche Abhängigkeit vom Fahrzeugbau und eine ausgeprägte Krisenanfälligkeit. Im Juli 1992 diagnostizierte ein Beitrag in Top Business/Industriemagazin unter dem Titel „Schwere Kost für Teufel“ eine tiefgreifende Strukturkrise des „Musterländles“; Gustav Greve von der Unternehmensberatung Arthur D. Little warnte darin vor der systemischen Verflechtung von Fahrzeugbau, Maschinenbau und Elektroindustrie. Ein Strukturbericht des IMU-Instituts für die Region Stuttgart kam 2011 zu einem ähnlichen Befund. Spätestens die Finanzkrise 2008/09, in der die export- und investitionsgüterlastige Wirtschaft des Südwestens überdurchschnittlich einbrach, bestätigte die Diagnose. Die politische Antwort darauf, Abwrackprämie für Verbrenner und großflächige Kurzarbeit, war als Krisenmanagement nachvollziehbar, wirkte aber strukturbewahrend. Die rasche Erholung danach, getragen vom Chinageschäft, schien die Warnung erneut zu widerlegen. Die Gewinne der 2010er-Jahre wären das Zeitfenster gewesen, in dem ein Umbau ohne Not finanzierbar war.

Der Wirtschaftsgeograf Gernot Grabher hat 1993 am Beispiel des Ruhrgebiets beschrieben, warum Regionen trotz besseren Wissens an überholten Strukturen festhalten. In seinem Aufsatz „The Weakness of Strong Ties“ unterscheidet er drei Formen der Festlegung: funktionale (dauerhafte, enge Lieferbeziehungen zwischen Konzernen und Zulieferern), kognitive (eine gemeinsame Weltsicht, die Krisensignale als Konjunkturdelle deutet) und politische (Bündnisse aus Unternehmen, Gewerkschaften und Landespolitik, die bestehende Strukturen schützen). Das Paradox: Die starken Bindungen, die eine Region erfolgreich machen, verhindern ihre Anpassung. Der Befund lässt sich auf den Südwesten übertragen, mit einem entscheidenden Unterschied zum Ruhrgebiet: Diesmal gibt es keinen aufsteigenden Süden, der den Wandel mitfinanziert.

Warum Dienstleistungen die Lücke nicht schließen

Gegen diese Diagnose wird regelmäßig eingewandt, der Dienstleistungssektor werde die Industrie ersetzen. Für Deutschland trägt das Argument nicht weit. Der Ökonom Douglass North hat 1955 mit der sogenannten Exportbasistheorie beschrieben, dass der überregional exportierende Sektor die Einkommen erwirtschaftet, aus denen sich der übrige, lokal orientierte Teil einer Regionalwirtschaft finanziert. Schrumpft die Exportbasis, schrumpft der Rest mit.

In Deutschland ist diese Exportbasis industriell. Zwar gehört das Land zu den großen Dienstleistungsexporteuren der Welt, im Dienstleistungshandel weist es aber seit Langem ein Defizit aus, vor allem wegen des Reiseverkehrs. Ein erheblicher Teil der exportierten Dienstleistungen ist zudem industrienah: Ingenieurleistungen, Lizenzen, Wartung, unternehmensbezogene IT. Sie hängen am Industrieexport und gehen mit ihm zurück. Volkswirtschaften, die Dienstleistungen als eigenständige Exportbasis nutzen, wie die Schweiz, Irland oder Großbritannien, tun dies über Finanzplätze, Konzernzentralen und Strukturen für geistiges Eigentum, die Deutschland in dieser Form nicht besitzt.

Was übrig bleibt, sind nicht handelbare Dienstleistungen und Kleingewerbe. Sie verteilen Einkommen im Inland um, holen aber kein neues herein. Für die Finanzierung von Ländern, Kommunen und Bund reicht das bei Weitem nicht, denn alle drei Ebenen hängen über Einkommen-, Körperschaft-, Gewerbe- und Umsatzsteuer an derselben Basis.

Die Abschirmung endet zuerst in den Kämmereien

Man könnte annehmen, dass Städte, deren Wirtschaft vor allem auf Verwaltung, Hochschulen und Gesundheitswesen beruht, gegen diese Entwicklung abgeschirmt sind. Die jüngsten Haushaltssperren in Nordrhein-Westfalen zeigen, dass diese Abschirmung bereits jetzt nicht mehr hält.

Münster hat am 8. September 2026 eine Haushaltssperre verfügt, weil die Schlüsselzuweisungen des Landes für 2027 nach der aktuellen Berechnung von eingeplanten rund 95 Millionen Euro auf etwa 2,8 Millionen Euro fallen. Schlüsselzuweisungen sind das Kerninstrument des kommunalen Finanzausgleichs in Nordrhein-Westfalen; ihre Höhe richtet sich nach dem Verhältnis zwischen der rechnerischen Steuerkraft einer Kommune und ihrem rechnerischen Finanzbedarf. Die offizielle Begründung lautet, Münster sei überdurchschnittlich steuerstark. Dieses Etikett ist irreführend: Die Steuerkraftmesszahl beschreibt eine relative Position im Verteilungsmodell, keine fiskalische Robustheit, und ein erheblicher Teil der Münsteraner Einkommensteuerbasis stammt aus Gehältern, die ihrerseits aus öffentlichen Haushalten finanziert werden. Die „Stärke“ ist damit selbst ein Produkt staatlicher Zahlungen. Gleichzeitig sind die Transferaufwendungen, vor allem Sozial- und Jugendhilfe, gegenüber 2015 um rund 80 Prozent gestiegen.

Bonn erließ fast zeitgleich ebenfalls eine Haushaltssperre, allerdings aus anderem Anlass: Das prognostizierte Defizit für 2026 stieg von geplanten 123,4 auf 167,5 Millionen Euro, wegen geringerer Einnahmen aus Grundsteuer und Flüchtlingserstattungen sowie weiter steigender Sozialausgaben. Zwei Verwaltungs- und Wissenschaftsstädte mit ähnlichem Profil geraten also aus unterschiedlichen Anlässen gleichzeitig in dieselbe Lage. Der Auslöser ist zufällig, die Verwundbarkeit strukturell.

Bemerkenswert ist der Kanal, über den der Rückgang der Exportbasis diese Städte erreicht. Noch zahlen Universität, Klinikum und Verwaltung unverändert Gehälter. Was zuerst kippt, ist die kommunale Finanzierung: Ausgleichszahlungen, die wegbrechen, und eine Ausgabenseite, die schneller wächst als jede Einnahmebasis. Die Abschirmung endet nicht bei den Haushalten der Bewohner, sondern in den Kämmereien. Dass Münster, Köln und Bonn inzwischen gemeinsam zwei zusätzliche Umsatzsteuerpunkte für die Kommunen fordern, also Geld aus der Steuerverteilung des Gesamtstaats, ist bereits die Verlagerung nach oben, die sich auch für den Länderfinanzausgleich abzeichnet.

Ohne Wechselkurs bleibt nur der Haushalt

Ein Land mit eigener Währung würde auf eine erodierende Exportbasis mit einer Abwertung reagieren. Importe würden teurer, die eigenen Produkte im Ausland wieder wettbewerbsfähiger. Deutschland verfügt in der Eurozone über dieses Ventil nicht. Die Anpassung muss deshalb über Löhne, Preise, Beschäftigung und öffentliche Haushalte erfolgen, über das, was in Südeuropa nach 2010 als interne Abwertung bezeichnet wurde. Länder und Kommunen sind in einem solchen System der Puffer, der übrig bleibt.

Die schuldenfinanzierten Programme für Infrastruktur und Verteidigung erzeugen zwar industrielle Nachfrage, und die Rüstungsindustrie wird bereits als neue Leitbranche gehandelt. Diese Nachfrage wird aber nicht durch Exporterlöse gedeckt, sondern durch Kredite, die aus künftiger Wertschöpfung bedient werden müssen. Solange daraus keine neue exportfähige Basis entsteht, handelt es sich um eine Überbrückung, nicht um einen Ersatz.

Vom Ausgleich zur Verlustverteilung

Daraus ergibt sich eine These, die hier als vorläufig gelten muss: Der Länderfinanzausgleich wird sich in seiner heutigen Form nicht durch eine Reform oder ein Urteil aus Karlsruhe erledigen, sondern durch den Strukturwandel selbst. Wenn Bayern und Baden-Württemberg sich nach unten an den Durchschnitt annähern, sinkt das Ausgleichsvolumen, ohne dass sich die Lage der Empfängerländer verbessert hätte. Die Lücke müsste der Bund über Ergänzungszuweisungen schließen. Der Ausgleich wandert von der horizontalen auf die vertikale Ebene, vom Verhältnis der Länder untereinander zum Verhältnis zwischen Bund und Ländern. Die Reform von 2020 hat diese Bewegung bereits eingeleitet.

Entlastet ist damit niemand. Der Bundeshaushalt speist sich aus derselben schrumpfenden Basis und muss zugleich Verteidigung, Infrastruktur und die Zuschüsse an die Sozialversicherungen tragen. Länder, die dauerhaft auf Bundeszuweisungen angewiesen sind, verlieren zudem faktisch an Gestaltungsspielraum. Ein Föderalismus, der sich aus Schwäche zentralisiert, könnte die eigentliche Langzeitfolge sein.

Die politisch relevante Frage verschiebt sich damit von „Wer zahlt an wen?“ zu „Wie verteilt der Gesamtstaat die Verluste?“. Der Betrieb läuft auch bei schrumpfender Basis weiter, nur auf niedrigerem Niveau. Offen ist, wer die Niveauanpassung trägt: Rentner über das Rentenniveau, Beschäftigte über Reallöhne, Bürger über kommunale Leistungen, künftige Generationen über Schulden. Diese Verteilungsfrage ist weit brisanter als der Streit um den Länderfinanzausgleich, und sie erklärt, warum dieser Streit als Symbolthema so attraktiv ist. Es ist bequemer, über Berlin zu streiten, als darüber, welche Gruppe auf welchen Teil ihres Lebensstandards verzichten soll.

Zu erwarten ist deshalb, dass die Debatte über den Länderfinanzausgleich lauter wird, während der Mechanismus an Bedeutung verliert. Verteilungskonflikte verschärfen sich unter Knappheit. Wer den Ausgleich jedoch weiterhin als Hebel benutzt, um andere Länder zu disziplinieren, verkennt den Ernst der Lage: einen Strukturwandel, der die Geberländer selbst erfasst hat und der Jahrzehnte andauern dürfte.

Ralf Keuper

Quellen

• Graf Kerssenbrock & Kollegen: Länderfinanzausgleich: Solidarität zwischen den Ländern – aber keine Finanzierungsgarantie für Landespolitik, 23.09.2026
• NZZ: Der Länderfinanzausgleich ist nicht mehr zeitgemäss: Für wirtschaftliche Unvernunft ist jeder selbst verantwortlich, 22.09.2026
• Handelsblatt: Länderfinanzausgleich: 20 Milliarden Finanzausgleich – Bayern zahlt Rekordsumme, 22.01.2026
• beck-aktuell: Bayern zahlt das Meiste und wartet auf das BVerfG, 22.01.2026
• taz: Entlastungen für Länder und Kommunen: Bayern muss weniger zahlen, 15.04.2026
• Bundesministerium der Finanzen: Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Finanzausgleichsgesetzes 2026, 28.08.2026
• Wirtschaftsdienst: Der bundesstaatliche Finanzausgleich als Mittel zur politischen Positionierung, 2023
• Statistisches Landesamt Baden-Württemberg: Wirtschaftsleistung 2025 in Baden-Württemberg erneut gesunken
• Bayerisches Landesamt für Statistik: Bayerns Wirtschaftsleistung mit leichtem Plus im Jahr 2025
• Statistische Ämter des Bundes und der Länder: Bruttoinlandsprodukt, Bruttowertschöpfung nach Ländern
• Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Tourismus Baden-Württemberg: Konjunktur
• Stuttgarter Nachrichten: Haushaltskrise im Südwesten: Kommunen in Baden-Württemberg mit Rekorddefizit
• Stuttgarter Zeitung: Gewerbesteuer in BW: „Gigantisches Defizit“ – in der Region fehlen 876 Millionen Gewerbesteuer
• Kommunalfinanzen BW: Erneuter Einbruch bei den Kommunalsteuereinnahmen 2025 in BW, 31.03.2026
• Stadt Münster: Stadt Münster verhängt Haushaltssperre, 08.09.2026
• Stadt Münster: Kämmerin Zeller informiert Finanzausschuss
• ms-aktuell: Münster, Köln und Bonn fordern Soforthilfe von Bund und Land
• Bundesstadt Bonn: Kämmerer Fark verhängt Haushaltssperre für Bonn, 07.09.2026
• EconLittera: Steuerkraft ohne Deckung: Was die Haushaltssperre in Münster über ein irreführendes Etikett verrät, 14.09.2026
• Westfalenlob: Warum Münsters Wirtschaftskraft auf tönernen Füßen steht, 29.08.2025
• Top Business/Industriemagazin: „Schwere Kost für Teufel“, Juli 1992 (Printausgabe)
• IMU-Institut: Qualifikationen in der Region Stuttgart – Trends und Handlungsempfehlungen, 1988
• IMU-Institut: Strukturbericht Region Stuttgart 2011
• Grabher, Gernot (1993): The Weakness of Strong Ties: The Lock-in of Regional Development in the Ruhr Area, in: Grabher, Gernot (Hrsg.): The Embedded Firm. On the Socioeconomics of Industrial Networks, London: Routledge
• North, Douglass C. (1955): Location Theory and Regional Economic Growth, in: Journal of Political Economy 63 (3)