Ein 2.800-seitiger Kommissionsbericht, eine Handvoll Fachrezensionen, ein einzelner Anschlussband zur Subventionspolitik – und dazwischen eine erstaunlich große Leere. Warum die Geschichte der deutschen Wirtschafts- und Industriepolitik trotz ihrer Bedeutung ein historiographisches Randgebiet geblieben ist, warum Ministerium und Nation dabei vielleicht die falschen Bühnen sind, und warum sich dasselbe Beharrungsmuster in der Landwirtschaft fast identisch wiederholt wie in Stahl und Bergbau.
Eine Bestandsaufnahme zwischen Kommissionsbericht und Forschungslücke
Am 7. Dezember 2016 legte die Unabhängige Historikerkommission zur Erforschung der Geschichte des Bundeswirtschaftsministeriums ihren Abschlussbericht vor: vier Bände, rund 2.800 Seiten, ein fünfjähriges Forschungsprojekt mit über 20 beteiligten Wissenschaftlern. Es war der bislang umfassendste Versuch, die deutsche Wirtschaftspolitik von der Gründung des Reichswirtschaftsamts 1917 bis zur Wiedervereinigung 1990 institutionengeschichtlich zu erschließen. Und doch: Wer heute versucht, diesen Bericht in einen breiteren Forschungszusammenhang einzuordnen, stößt auf eine erstaunlich dünne Literaturlage. Das Feld der deutschen Wirtschafts- und Industriepolitikgeschichte bleibt, gemessen an seiner Bedeutung für das Verständnis der Bundesrepublik, ein wissenschaftliches Randgebiet.
Der vierte Band als Symptom
Band 4 der Reihe, „Das Bundeswirtschaftsministerium in der Ära der Sozialen Marktwirtschaft“ (Hrsg. Werner Abelshauser, de Gruyter 2016), markiert dabei sowohl den Ertrag als auch die Grenzen des Projekts. Die Fachrezensionen – Friederike Sattler bei H-Soz-Kult, ein weiterer Beitrag in SEHEPUNKTE – fallen bezeichnend zwiespältig aus. Gelobt werden einzelne, kenntnisreiche Beiträge, die neues Quellenmaterial aus dem Bundeswirtschaftsministerium, dem BDI und der EU erschließen. Bemängelt wird jedoch, dass sich kein zusammenführendes Gesamtbild ergibt, das Personal, Organisationsstrukturen und praktizierte Politik über den gesamten Untersuchungszeitraum hinweg sichtbar macht. Für die 1970er und 1980er Jahre verschwimmt das Bild zusehends – ein Befund, der sich auch daran zeigt, dass selbst Ministerialakten nach 1969 im Band nur sporadisch ausgewertet wurden.
Zwei Beiträge illustrieren dabei unterschiedliche institutionentheoretische Zugriffsweisen auf dasselbe Ministerium. Bernhard Löffler verfolgt eine kulturhistorisch erweiterte Institutionengeschichte: Sein Interesse gilt der Personalkontinuität und den Mentalitäten innerhalb der Ministerialbürokratie, etwa der Frage, wie ehemalige NSDAP-Mitglieder sich für supranationale Europapolitik engagierten. Intellektuelle Kontinuitäten – ob also auch das ordnungspolitische Denken selbst NS-Spuren trägt – bleiben bei ihm eher unterbelichtet. Jan-Otmar Hesse wählt einen organisationstheoretischen Zugang und untersucht die Beratungsarchitektur des Ministeriums – Wissenschaftlicher Beirat, Sachverständigenrat, Wirtschaftsforschungsinstitute – als eigenständige institutionelle Schnittstelle zwischen Volkswirtschaftslehre und Politik. Beide Zugriffe sind für sich aufschlussreich; dass der Band sie nicht aufeinander bezieht, ist wohl weniger ein individuelles Versäumnis der Autoren als ein strukturelles Merkmal des Gesamtprojekts, dessen neun von Abelshauser formulierte Leitfragen faktisch nur von diesem selbst konsequent verfolgt wurden.
Warum das Feld so leer bleibt
Die schmale Forschungslage lässt sich nicht allein mit mangelndem Interesse erklären. Mehrere strukturelle Gründe scheinen vorläufig plausibel:
Erstens ist Wirtschaftspolitikgeschichte im engeren Sinn – die Geschichte von Ministerien, Verwaltungspraxis und Beratungsgremien – eine Nische innerhalb der Wirtschaftsgeschichte, die selbst wiederum eine Nische innerhalb der Geschichtswissenschaft darstellt. Die aktive Forschungslandschaft lässt sich auf eine Handvoll Lehrstühle und Institutionen eingrenzen: die Bielefelder Schule um Abelshauser, Hesses heutige Wirkungsstätte in Bayreuth, Löffler in Regensburg, dazu das Leibniz-Zentrum für Zeithistorische Forschung Potsdam.
Zweitens entstehen die großen, ressourcenintensiven Kommissionsprojekte nicht kontinuierlich, sondern meist aus politischem Legitimationsdruck heraus – vergleichbar den Historikerkommissionen zum Auswärtigen Amt oder zum Bundesnachrichtendienst. Ohne einen solchen Anlass fehlt der institutionelle Antrieb für die aufwendige Archivarbeit.
Drittens bleibt die Anschlussforschung aus, gerade dort, wo sie am nötigsten wäre: für die Zeit nach 1969, für die selbst der Kommissionsbericht kaum systematisches Archivmaterial vorlegt.
Viertens schließlich laufen populärer und akademischer Diskurs auseinander. Was in der Breite zirkuliert – etwa Josef Schlarmanns umfangreiche, 2023 erschienene Gesamtschau „Die Magie vom Wohlstand“ aus dem Umfeld der Mittelstands- und Wirtschaftsunion – ist Standpunktliteratur, keine archivgestützte Historiographie. Die wissenschaftliche Aufarbeitung bleibt derweil auf einen engen Kreis von Fachrezensionen beschränkt, die kaum über die Fachcommunity hinaus wahrgenommen werden.
Ein Silberstreif: die Bonner Subventionspolitik
Dass die Lücke nicht vollständig ist, zeigt eine 2022 erschienene Arbeit, die exakt an der schwächsten Stelle des Kommissionsbandes ansetzt. Ralf Ahrens, wissenschaftlicher Mitarbeiter am ZZF Potsdam, hat mit „Strukturpolitik und Subventionen. Debatten und industriepolitische Entscheidungen in der Bonner Republik“ (Wallstein Verlag) die Aushandlungsprozesse um staatliche Industrieförderung in den 1970er und 1980er Jahren rekonstruiert – anhand von Fallstudien etwa zur Stahlindustrie und zum Flugzeugbau. Sein Befund, in einer Besprechung von Hartmut Berghoff zusammengefasst: Selbst dem Untergang geweihte Branchen wie der Steinkohlebergbau wurden aus wahltaktischen Gründen weiter subventioniert – ein Muster, das bis in die Gegenwart fortwirkt, in der zahlreiche wenig zukunftsfähige Wirtschaftszweige in Deutschland subventionsabhängig bleiben.
Ahrens‘ Arbeit ist damit zugleich Beleg für die These und ihre Widerlegung im Kleinen: Die Forschung existiert, wo sie ansetzt, ist aber selten und kommt spät – sechs Jahre nach dem Kommissionsbericht, fast ein halbes Jahrhundert nach den untersuchten Ereignissen.
Die fehlende Ebene: Region statt Nation
Was sowohl der Kommissionsband als auch Ahrens‘ Arbeit trotz ihrer unterschiedlichen Zugriffe gemeinsam haben, ist die administrative Erzählperspektive: Ministerium, Subventionsentscheidung, Bund-Länder-Interaktion. Eine gesellschaftsgeschichtliche Ergänzung dazu liefert Lutz Raphaels vergleichende Studie „Jenseits von Kohle und Stahl. Eine Gesellschaftsgeschichte Westeuropas nach dem Boom“, die den Strukturwandel der Industriegesellschaften zwischen den 1970er Jahren und der Jahrtausendwende gerade nicht im nationalen Rahmen erzählt. Raphael zeigt, dass sich Investitionsentscheidungen und betriebliche Sozialordnungen eher an regionalen als an nationalen Gesichtspunkten orientierten; erst dort, wo es um rechtliche Rahmenbedingungen – Bildungsabschlüsse, Sozialleistungen, Arbeitsverträge – ging, setzte der Nationalstaat der lokalen Vielfalt Grenzen.
Diese Verschiebung des Blicks von der Nation zur Region trifft sich auffällig mit Ahrens‘ Befund zur Bonner Strukturpolitik, die sich ja gerade an Fallstudien wie der Stahlkrise und der Bund-Länder-Interaktion in der Regionalförderung abarbeitete. Sie liefert zugleich eine mögliche Erklärung für die diagnostizierte Lücke im Kommissionsband: Wo Personal, Organisationsstrukturen und praktizierte Politik sich dort nicht zu einem Gesamtbild fügen wollten, mag das auch daran liegen, dass die Ministerialperspektive selbst die falsche räumliche Ebene wählt – der Betrieb und die Region, nicht das Ministerium und die Nation, waren die eigentliche Bühne des Strukturwandels, gerade dort, wo der Betrieb im Niedergang zur letzten sozialen Sicherheitsinsel wurde.
Die gesamtgesellschaftliche Klammer: Wehler und das Muster jenseits der Industrie
Eine vierte, integrierende Perspektive liefert Hans-Ulrich Wehlers „Deutsche Gesellschaftsgeschichte“, deren Band zur Bundesrepublik das Wirtschaftskapitel gerade nicht ministeriell, sondern gesamtgesellschaftlich anlegt – in derselben Bielefelder Denktradition wie Abelshauser, aber mit dem Anspruch einer Synthese statt einer Institutionengeschichte. Bemerkenswert ist, dass sich das für die Industriepolitik beschriebene Muster bei Wehler nahezu deckungsgleich in einem gänzlich anderen Sektor wiederfindet: der Landwirtschaft. Auch hier wurde ein schrumpfender, ökonomisch längst überholter Bereich – kleine und mittlere Höfe im Konkurrenzdruck der Agrarindustrialisierung – über Jahrzehnte durch eine „grenzenlose Subventionierung“ am Leben gehalten, getragen von Interessenverbänden und einer parteiübergreifenden „Grenznutzenposition“, die eine Korrektur trotz erkennbarer Fehlentwicklung verhinderte. Wehler selbst spricht von den „horrenden Milliardenbeträgen“, die jährlich aus den Kassen von Bund, Ländern und EU in den Agrarsektor fließen, während Bildung und Wissenschaft parallel unterfinanziert blieben.
Das ist derselbe Mechanismus, den Ahrens für Stahl und Bergbau beschreibt, und dieselbe Erosion der ökonomischen Vernunft durch politisches Kalkül, die Raphael auf der betrieblichen Ebene diagnostiziert: Subventionierung nicht als befristete Übergangshilfe, sondern als dauerhafter Ersatz für Strukturwandel, solange die davon Begünstigten organisiert und die Kosten diffus auf die Mehrheit verteilt sind. Wehlers eigene methodische Position – die explizite Zurückweisung einer „voreiligen Privilegierung“ einzelner Erklärungsthesen zugunsten eines kontrollierten Eklektizismus, der rivalisierende Erklärungsansätze kombiniert, statt einen für allein gültig zu erklären – lässt sich dabei durchaus auf die Befundlage dieses Essays übertragen: Weder die administrative Erklärung (Ministerium, Subventionsentscheidung) noch die gesellschaftliche (Region, Betrieb) genügt für sich allein; erst ihre Kombination nähert sich einer Erklärung, warum sich dieses Muster branchenübergreifend so hartnäckig hält.
Ein vorläufiges Fazit
Was diese Bestandsaufnahme nahelegt, ist eine strukturelle Unterversorgung, keine zufällige Forschungslücke: Das Bundeswirtschaftsministerium hat, anders als etwa die Bundesbank mit ihrer kontinuierlichen historiographischen Begleitung, über weite Strecken keine eigene, fortlaufende Geschichtsschreibung hervorgebracht. Erst ein von außen – letztlich politisch – angestoßenes Kommissionsprojekt hat 2016 einen Grundstock gelegt, der seither nur punktuell, etwa durch Ahrens‘ Arbeit zur Subventionspolitik, ergänzt wird. Raphaels Studie zeigt zudem, dass selbst dieser Grundstock möglicherweise auf der falschen Ebene ansetzt: Solange die Erzählung an der Ministerialperspektive und der Nation hängt, bleibt ihr die Region – der eigentliche Schauplatz des Strukturwandels – tendenziell entzogen. Wehlers gesamtgesellschaftlicher Befund wiederum zeigt, dass das beschriebene Subventions- und Beharrungsmuster kein Spezifikum der Industriepolitik ist, sondern sich in der Agrarpolitik nahezu identisch wiederholt – ein Hinweis darauf, dass es sich um ein Grundmuster bundesdeutscher Politik gegenüber organisierten, schrumpfenden Interessen handelt, nicht um eine sektorale Besonderheit. Ob sich aus alledem eine kontinuierliche Forschungstradition entwickelt, die administrative, regionale und gesamtgesellschaftliche Zugriffe zusammenführt, oder ob es bei vereinzelten Anschlussarbeiten bleibt, lässt sich gegenwärtig nicht abschließend beurteilen.
Ralf Keuper