Japan, Südkorea und China haben mit aktiver Industriepolitik technologische Weltgeltung erlangt – mit Werkzeugen, die im deutschen Ordoliberalismus als Häresie gelten. Dabei war die Deutschland AG selbst eine Art Keiretsu. Der Unterschied: Während Ostasien Industriestrukturen konstruierte, konserviert Europa sie – per Subvention, Lobbyismus und impliziter Staatsgarantie. JESSI scheiterte, die Automobilindustrie verschlief den Wandel. Airbus bleibt die seltene Ausnahme. Ein Vergleich, der unbequeme Fragen stellt.

Die gemeinsame Grammatik

Es gibt eine industriepolitische Grammatik, die Japan, Südkorea und China teilen, obwohl ihre politischen Systeme, Unternehmensstrukturen und historischen Ausgangsbedingungen erheblich differieren. Der Kern dieser Grammatik lautet: Komparative Vorteile werden nicht entdeckt, sie werden konstruiert. Märkte entstehen nicht spontan in ihrer optimalen Form – sie werden durch staatliche Weichenstellungen geformt, beschleunigt, mitunter erzwungen.

Diesen Gedanken hat der Ökonom Dani Rodrik präzise formuliert, aber das östliche Asien hat ihn jahrzehntelang praktiziert, bevor er in westlichen Debatten überhaupt diskussionsfähig wurde. Der „developmental state“, den Chalmers Johnson am japanischen Beispiel beschrieben hat, ist keine asiatische Besonderheit – er ist eine entwicklungspolitische Rationalität, die unter unterschiedlichen institutionellen Bedingungen unterschiedliche Formen annimmt.

Gemeinsam ist allen drei Ländern: die Nutzung von Kapitalallokation als Steuerungsinstrument, also der gezielte Einsatz günstiger Kredite, Subventionen und Finanzierungskanäle zur Lenkung privater Investitionen in strategische Sektoren. Gemeinsam ist ihnen die Exportorientierung als Disziplinierungsmechanismus – wer auf Weltmärkten bestehen muss, kann sich Ineffizienz nicht dauerhaft leisten. Und gemeinsam ist ihnen die sequenzielle Sektorförderpolitik: der Aufstieg von arbeitsintensiven zu technologieintensiven Industrien in bewusst gesteuerten Wachstumswellen.

Dieser sequenzielle Charakter ist kein Zufall. Japan dominierte in den 1960er bis 1980er Jahren Stahl, Schiffe und Konsumgüterelektronik. Südkorea folgte mit ähnlichen Sektoren in den 1970er bis 1990er Jahren. China begann in den 1990ern als verlängerte Werkbank der Weltindustrie und steuert nun gezielt auf technologische Spitzenpositionen zu. Das ist keine bloße Imitation – es ist adaptive Modifikation, bei der jedes Land das Vorgängermodell analysierte, seine Stärken übernahm und seine Schwächen zu umgehen versuchte.

Japan: Koordinierung ohne Kommando

Japans MITI-Modell war in seiner Blütezeit kein Planungssystem im sowjetischen Sinne. Das Ministerium für Internationalen Handel und Industrie setzte Leitlinien, nicht Befehle. Es vergab Kreditlinien über die Japan Development Bank, schützte heimische Märkte temporär vor ausländischer Konkurrenz, koordinierte branchenweite Forschungspools – aber es ließ den Keiretsu-Konzernen erheblichen Spielraum bei der operativen Umsetzung.

Genau das war die eigentliche Stärke des Modells. Die horizontalen und vertikalen Keiretsu-Verflechtungen – Mitsubishi als Beispiel für erstere, Toyota mit seinem dichten Zulieferernetz für letztere – schufen stabile Finanzierungsstrukturen, interne Kapitalmärkte und Risikoteilung ohne kurzfristigen Renditedruck. Langfristige Investitionen in Schlüsselbranchen waren möglich, weil die Logik des Quartalsberichts durch gegenseitige Aktienbeteiligungen und Bankenbeziehungen gedämpft wurde.

Die Grenzen dieses Modells wurden nach 1990 schmerzhaft sichtbar. Die „verlorenen Jahrzehnte“ offenbarten eine strukturelle Rigidität: Die Verflechtungen, die in Wachstumsphasen stabilisierend wirkten, wurden zum Hemmnis für Restrukturierung. Zombie-Unternehmen blieben am Leben, weil die Keiretsu-Logik Insolvenzen absorbierte, statt sie zuzulassen. MITI – später in METI umbenannt – verlor an Durchschlagskraft, weil die Industrien, die es aufgebaut hatte, nun ihrerseits politischen Einfluss ausübten und Reformen blockierten. Die Lektion ist ernüchternd: Entwicklungsstaatliche Strukturen managen Wachstum gut, aber Transformation schlecht.

Südkorea: Dirigismus mit Exportdisziplin

Das koreanische Modell unter Park Chung-hee war direktiver als das japanische. Die Chaebols – Samsung, Hyundai, LG, Daewoo – waren keine gewachsenen Unternehmensgruppen, sondern staatlich designte Wachstumsvehikel. Kredite flossen nicht nach Marktlogik, sondern nach Exportperformance: Wer die staatlich gesetzten Exportziele verfehlte, verlor den Zugang zur Finanzierung. Das war eine harte Disziplinierungsstruktur, die Japan in dieser Direktheit nie kannte.

Dieser Mechanismus erklärt die bemerkenswerte Geschwindigkeit des koreanischen Aufstiegs – von Textilien zu Stahl, von Stahl zu Schiffbau, von Schiffbau zu Halbleitern, innerhalb weniger Jahrzehnte. Er erklärt aber auch die strukturellen Verwundbarkeiten, die die Asienkrise 1997/98 brutal offenlegte: überhebelte Konglomerate, die auf impliziten Staatsgarantien gebaut waren, mit Verschuldungsquoten, die in normalen Marktbedingungen nicht überlebensfähig gewesen wären.

Die Reformen nach der Krise haben die Struktur verändert, aber nicht aufgelöst. Samsung ist heute ein globaler Technologieführer in Halbleitern und Displays – und zugleich ein Konglomerat, das den koreanischen Staat mit Steuereinnahmen und Exportquoten so dominiert, dass das Verhältnis zwischen Regulierer und Reguliertem längst ambivalent geworden ist. Man könnte von einem „too-big-to-discipline“-Problem sprechen: Der Staat hat die Chaebols als Instrument benutzt – inzwischen sind die Verhältnisse teilweise umgekehrt.

China: Skalierung des Entwicklungsstaats unter Parteiführung

China absorbierte das ostasiatische Entwicklungsmodell und skalierte es unter institutionell gänzlich anderen Bedingungen. Die Kommunistische Partei übernimmt die Koordinierungsrolle, die MITI in Japan und das „Blaue Haus“ in Korea spielten – aber mit unmittelbarem Durchgriff in Unternehmensstrukturen, auch in formal private Firmen. Die Sonderwirtschaftszonen der 1980er Jahre waren eine institutionelle Hybridlösung von bemerkenswerter Pragmatik: kapitalistische Experimentierräume innerhalb eines sozialistischen Rahmens, exportorientiert, FDI-getrieben, aber territorial begrenzt und damit kontrollierbar.

„Made in China 2025″ markiert den Übergang zur nächsten Phase – weg von der verlängerten Werkbank, hin zu eigenständiger Technologieführerschaft in Halbleitern, künstlicher Intelligenz, Elektromobilität und Robotik. China kombiniert dabei Werkzeuge, die Japan und Korea nie gleichzeitig einsetzten: massiven Staatsbesitz über staatliche Unternehmen (SOEs), private Nationalchampions unter Parteiaufsicht (Alibaba, Huawei, BYD), aggressive Marktabschottung für ausländische Plattformkonzerne und gezielte Technologieaneignung via Joint-Venture-Zwang und M&A.

Der strukturell entscheidende Unterschied zu Japan und Südkorea liegt in der Marktgröße. China betreibt Industriepolitik mit einem Binnenmarkt, der groß genug ist, um Skaleneffekte ohne Exportorientierung zu erzeugen. Das ist eine Option, die Japan und Korea nie hatten – ihre Industrien mussten sich auf Weltmärkten bewähren, weil der Heimatmarkt dafür zu klein war. Chinesische Unternehmen können auf einem geschützten, riesigen Binnenmarkt Skalenvorteile aufbauen und dann auf Weltmärkten expandieren. Das macht das Modell strukturell resilienter – aber es entzieht sich auch teilweise der Exportdisziplin, die in den anderen Modellen als Qualitätssicherungsmechanismus funktionierte.

Die regulatorische Kampagne gegen Tech-Konzerne ab 2021 – Alibaba, Didi, Tencent – illustriert das systeminterne Spannungspotenzial: Parteiinteressen und industrielle Rationalität können auseinanderfallen, und wenn sie es tun, entscheidet die Partei. Das ist ein Risiko, das im japanischen und koreanischen Modell in dieser Form nicht existierte.

Überschneidungen, Brüche, offene Fragen

Die tiefste Überschneidung der drei Modelle liegt nicht in konkreten Politikinstrumenten, sondern in einer gemeinsamen institutionellen Überzeugung: dass Industriestruktur eine Gestaltungsaufgabe ist, keine Naturerscheinung. Alle drei Länder haben systematisch in Sektoren investiert, die zum Zeitpunkt der Investition noch keine komparativen Vorteile aufwiesen – und diese Vorteile durch staatliche Förderung erst geschaffen.

Die Divergenzen sind strukturell tief und lehrreich. Japan zeigt, dass ein Entwicklungsstaat in der Reife seiner eigenen Rigidität erliegt – die Institutionen, die Wachstum erzeugt haben, verhindern später die notwendige Transformation. Südkorea zeigt, dass forcierter Aufstieg auf Kosten einer Oligopolisierung geht, die im Nachhinein schwer zu korrigieren ist. China zeigt, dass das Modell unter autoritären Bedingungen skaliert – aber mit dem systemischen Risiko, dass politische Machtsicherung und wirtschaftliche Effizienz dauerhaft in Konflikt geraten.

Deutschland und Europa: Industriepolitik ohne Transformationsziel

Wer den ostasiatischen Vergleich ernstnimmt, stößt auf ein europäisches Paradoxon, das selten so direkt benannt wird: Deutschland und Europa betreiben de facto Industriepolitik – aber defensiv, ohne strategische Richtung, und mit dem erklärten Selbstbild, es nicht zu tun.

Die Deutschland AG war in ihrer Hochphase strukturell dem horizontalen Keiretsu bemerkenswert ähnlich: Querverflechtungen zwischen Großbanken – Deutsche Bank, Dresdner, Commerzbank –, Versicherungen wie der Allianz und Industriekonzernen wie Daimler, Siemens oder BASF, verbunden durch gegenseitige Aufsichtsratsmandate und Kapitalbeteiligungen. Aber der entscheidende Unterschied zum japanischen Modell liegt in der Zielfunktion. Das Keiretsu-System war, in seinen prägenden Jahrzehnten, in eine staatliche Modernisierungslogik eingebettet. Die Deutschland AG produzierte keine Entwicklungspolitik, sondern primär Machtstabilisierung – die Absicherung bestehender Positionen, nicht die Konstruktion neuer komparativer Vorteile.

Das Muster setzt sich in der europäischen Subventionspolitik fort. Staatliche Hilfen fließen, um Bestehendes zu konservieren, nicht um Neues zu erzwingen. Die europäische Halbleiterindustrie ist das lehrreichste Beispiel: JESSI in den späten 1980er Jahren, das Joint European Submicron Silicon Initiative, war der ambitionierte Versuch einer koordinierten europäischen Chip-Politik. Er scheiterte – an nationalen Egoismen, fehlender Fokussierung und dem strukturellen Problem europäischer Industriekonsortien: dem Versuch, Konsens als Ersatz für Strategie zu verwenden. Die nachfolgenden Initiativen – bis hin zum European Chips Act – reproduzieren trotz veränderter Rhetorik weitgehend dasselbe Muster. Koordinierung ohne Führung, Ambitionen ohne Disziplinierungsmechanismus.

Die Automobilindustrie ist der prägnanteste Fall defensiver Industriepolitik auf deutschem Boden. Jahrzehntelanger Lobbyismus sicherte der Branche eine faktische Staatsgarantie – nicht durch explizite Verstaatlichung, sondern durch politische Schonung, hinausgezögerte Regulierung und das implizite Versprechen, dass eine Industrie dieser Größenordnung nicht ernsthaft gefährdet werden darf. Das Resultat: Der strukturelle Wandel zur Elektromobilität wurde verschlafen, während die chinesische Konkurrenz – gestützt durch genau die aktive Industriepolitik, die in Deutschland als ordnungspolitisch bedenklich gilt – innerhalb weniger Jahre eine global konkurrenzfähige Elektroautobranche aufgebaut hat.

Die seltene europäische Ausnahme ist Airbus. Das Projekt sticht nicht zufällig hervor: Es wurde von einem gemeinsamen geopolitischen Imperativ getragen – zivile Luftfahrtsouveränität gegenüber der US-amerikanischen Boeing-Dominanz –, der nationale Eigeninteressen ausreichend bündigte. Es gab politischen Durchhaltewillen über Regierungswechsel hinweg, Bereitschaft zur Quersubventionierung in der Aufbauphase und ein klar definiertes Marktziel. Airbus zeigt, dass europäische Industriepolitik funktionieren kann – aber nur unter Bedingungen, die europäische Politik normalerweise nicht herzustellen bereit ist.

Die eigentliche Frage ist damit nicht, ob Industriepolitik funktioniert. Der ostasiatische Befund, ergänzt durch den Airbus-Fall, spricht für sich. Die Frage ist, ob Europa bereit ist, zwischen konstruktiver und konservierender Industriepolitik zu unterscheiden – und die erstere mit den institutionellen Voraussetzungen auszustatten, die sie braucht: strategische Selektivität, Exportdisziplin oder ein funktionales Äquivalent, und die Bereitschaft, auch scheitern zu lassen, was nicht trägt.

Ralf Keuper 

Quellen:

Grundlagenwerke

Grundlagenwerke

Chalmers Johnson: MITI and the Japanese Miracle: The Growth of Industrial Policy, 1925–1975. Stanford University Press, 1982. Stanford University Press | Internet Archive (open access)

Joe Studwell: How Asia Works: Success and Failure in the World’s Most Dynamic Region. Grove Press, 2013. Grove Atlantic | Amazon

Dani Rodrik

Dani Rodrik: Industrial Policy for the Twenty-First Century. Harvard University, 2004. PDF (Harvard)

Réka Juhász, Nathan Lane, Dani Rodrik: The New Economics of Industrial Policy. Annual Review of Economics 16, 2024, S. 213–242. Annual Reviews | VoxEU/CEPR (open access)

Dani Rodrik im Interview: Doing Industrial Policy Right. Financial Times / Unhedged, 2023. Harvard Kennedy School

Made in China 2025

CSIS: Made in China 2025. Center for Strategic and International Studies, 2015 (laufend aktualisiert). CSIS

U.S.-China Economic and Security Review Commission: Made in China 2025: Evaluating China’s Performance. November 2025. USCC

MERICS: Made in China 2025. The Making of a High-Tech Superpower and Consequences for Industrial Countries. MERICS Papers on China, Nr. 2, Dezember 2016. MERICS (PDF)

Originaltext: Made in China 2025 (englische Übersetzung, Georgetown CSET). PDF

JESSI und europäische Halbleiterpolitik

EU CORDIS: Joint European Submicron Silicon Initiative (JESSI). Projektdokumentation, 1989–1996. CORDIS

SemiconSam / Jukan: Why Europe Lost Semiconductors. Oktober 2025. SemiconSam

Ralf Keuper / EconLittera: Von JESSI 1989 zum EU Chips Act 2022: Strukturelle Kontinuitäten europäischer Halbleiter-Industriepolitik. Januar 2025. EconLittera