Die wachsende Produktivitätslücke zwischen Deutschland und den USA wird gemeinhin auf Digitalisierungsdefizite und Investitionsschwäche zurückgeführt. Doch diese Erklärung greift zu kurz. Sie beschreibt Symptome, nicht Ursachen. Die eigentliche Pathologie liegt tiefer: in einem sich selbst verstärkenden Regulierungskreislauf, der immer mehr Ressourcen in nicht-wertschöpfende Tätigkeiten bindet und damit die strukturelle Basis für Produktivitätswachstum untergräbt.

I. Die Zahlen und ihre übliche Deutung

Die Arbeitsproduktivität im US-amerikanischen Nonfarm-Business-Sektor stieg 2024 um 2,3 Prozent. In Deutschland blieb das Wachstum bei null, mit quartalsweisen Schwankungen um den Nullpunkt. Kumuliert ergibt sich seit 2019 eine Differenz von rund fünf Prozentpunkten – ein Abstand, der sich nicht mehr als konjunkturelle Anomalie abtun lässt.

Die Standarderklärung verweist auf bekannte Defizite: zu geringe Investitionen in Informations- und Kommunikationstechnologie, Zurückhaltung mittelständischer Unternehmen bei der Technologieadoption, fragmentierte politische Zuständigkeiten, die eine kohärente Digitalisierungsstrategie verhindern. Hinzu kommen strukturelle Altlasten wie Zombie-Firmen, die durch Niedrigzinsen künstlich am Leben gehalten wurden, und energieintensive Lieferketten, die durch geopolitische Verwerfungen belastet werden.

All das ist nicht falsch. Aber es erklärt bestenfalls die Hälfte des Phänomens. Die andere Hälfte liegt in einer Dynamik, die in der wirtschaftspolitischen Debatte systematisch unterschätzt wird: dem exponentiellen Wachstum regulierungsinduzierter Nicht-Wertschöpfung.

II. Der Mechanismus: Regulierung erzeugt Regulierungsbedarf

Im öffentlichen Dienst arbeiten mittlerweile rund 5,4 Millionen Menschen. Gleichzeitig ist von einem Mangel an 570.000 bis 600.000 Stellen die Rede. Die Frage, die sich aufdrängt, lautet: Warum benötigen wir so viele Menschen im öffentlichen Dienst?

Die Antwort liegt nicht primär in demographischen Verschiebungen oder neuen gesellschaftlichen Aufgaben. Sie liegt im Charakter der Aufgaben selbst. Jede neue Regulierung – ob auf europäischer, Bundes-, Landes- oder kommunaler Ebene – erzeugt Bedarf an Personal, das diese Regulierung implementiert, überwacht, dokumentiert und durchsetzt. Dieser Bedarf entsteht nicht nur in den Behörden, sondern spiegelbildlich in den Unternehmen, die Compliance-Abteilungen aufbauen, um den Anforderungen zu genügen.

Es entsteht ein sich selbst verstärkender Kreislauf: Mehr Regulierung erfordert mehr Verwaltungspersonal. Mehr Verwaltungspersonal produziert mehr Regulierung – nicht aus bösem Willen, sondern weil Bürokratien ihre Existenzberechtigung durch Aktivität unter Beweis stellen müssen. Die Maschinerie läuft, aber sie läuft zunehmend leer.

Der Ökonom Mancur Olson hat diesen Mechanismus in seinem Werk über den Aufstieg und Niedergang von Nationen als „institutionelle Sklerose“ beschrieben. Gesellschaften, die über längere Zeiträume politisch stabil bleiben, akkumulieren Verteilungskoalitionen – Interessengruppen, die weniger an der Vergrößerung des Gesamtkuchens als an der Umverteilung bestehender Ressourcen interessiert sind. Diese Gruppen setzen Regulierungen durch, die ihnen nützen, aber die Gesamtproduktivität senken. Im Aggregat verlangsamt sich das Wachstum, während der Regulierungsapparat wächst.

III. Bürokratie als autopoietisches System

Niklas Luhmann würde den gegenwärtigen Zustand als typisches Beispiel für die Autopoiesis sozialer Systeme beschreiben. Die Bürokratie operiert zunehmend selbstreferentiell: Sie reproduziert primär sich selbst und ihre internen Kommunikationslogiken. Die „Umwelt“ – also Bürger, Unternehmen, gesellschaftliche Anforderungen – wird nur noch nach Maßgabe interner Selektionskriterien wahrgenommen.

Max Weber, der klassische Theoretiker der Bürokratie, hätte diese Entwicklung als Übergang von rationaler Verwaltung zu pathologischem „Bürokratismus“ diagnostiziert. Weber sah Bürokratie als effektives Verwaltungssystem, gekennzeichnet durch festgelegte Regeln, Hierarchien und Expertise. Doch er erkannte auch die Gefahr eines Systems, das sich verselbstständigt, rigide wird und von seinen ursprünglichen Zwecken abdriftet. Die gegenwärtige Regulierungsdichte wäre aus Weber’scher Perspektive ein Symptom eines ausufernden Apparats, der durch Formalismus hemmt, statt zu organisieren.

Robert Michels‘ „ehernes Gesetz der Oligarchie“ ergänzt diese Diagnose um einen weiteren Aspekt: In jeder Organisation – ob Partei, Verband oder Behörde – neigt die Führungsschicht dazu, sich von ihrer Basis abzukoppeln und eigene Interessen zu entwickeln. Die Regulierungsflut dient nicht primär dem Schutz der Bürger, sondern der Selbstlegitimation jener Eliten, die an den Schaltstellen der Regulierungsproduktion sitzen.

IV. Die Compliance-Industrie als parasitäres Ökosystem

Um den Regulierungskreislauf herum hat sich ein ganzes Ökosystem von Beratern, Juristen und Compliance-Dienstleistern gebildet. Diese Branche lebt von der Komplexität, die sie zu managen vorgibt, und hat keinerlei Interesse daran, diese Komplexität zu reduzieren. Ein Standort, der sich in Compliance-Kompetenz profiliert, ist Verwalter eines Problems – nicht dessen Lösung.

Die Zahlen sind eindrücklich: 14 Prozent der Betriebe bewerteten 2025 die Bürokratiebelastung als „sehr hoch“ – gegenüber 4 Prozent im Jahr 2022. Im Handwerk und Bau wurden in drei Jahren 325.000 Stellen geschaffen, die primär Compliance-Aufwände bewältigen. Diese Arbeitsplätze erscheinen in der Statistik als Beschäftigung, tragen aber nichts zur Wertschöpfung bei. Im Gegenteil: Sie entziehen der produktiven Wirtschaft Arbeitskräfte und binden Kapital in Overhead-Strukturen.

Die Ironie liegt darin, dass der vielbeklagte „Fachkräftemangel“ zu einem erheblichen Teil hausgemacht ist. Er entsteht nicht aus einem absoluten Mangel an qualifizierten Menschen, sondern aus einer Fehlallokation: Zu viele Ressourcen fließen in Tätigkeiten, die keinen produktiven Output erzeugen.

V. Die Lernpathologie stabiler Systeme

Der Organisationstheoretiker James March hat einen weiteren Mechanismus beschrieben, der die deutsche Situation erhellt: die Pathologie des schnellen Lernens in stabilen Umwelten. Organisationen, die über Jahrzehnte erfolgreich waren, entwickeln Routinen und Regelsysteme, die in der Vergangenheit funktioniert haben. Wenn sich die Umwelt fundamental ändert – etwa durch Digitalisierung oder geopolitische Verschiebungen –, können genau diese eingelernten Muster zum Problem werden.

Die deutsche Wirtschaft hat über Jahrzehnte gelernt, mit einem bestimmten Regulierungsniveau umzugehen. Unternehmen haben Compliance-Strukturen aufgebaut, Prozesse optimiert, Experten eingestellt. Diese Anpassungsleistung erscheint als Erfolg, ist aber in Wahrheit eine Fehlanpassung: Sie zementiert das bestehende System, statt es zu transformieren. Die Compliance-Kompetenz wird zur Pfadabhängigkeit.

March argumentiert, dass in nicht beeinflussbaren oder volatilen Umwelten schnelles Lernen zu Überreaktionen auf Rauschen führt – Organisationen reagieren auf Variationen, die gar nichts mit ihrem Handeln zu tun haben. Das verhindert jenes Experimentieren, das für echte Anpassung nötig wäre. Die deutsche Wirtschaft hat gelernt, sich an Regulierung anzupassen. Was sie nicht gelernt hat, ist, Regulierung grundsätzlich infrage zu stellen.

VI. Der Teufelskreis

Die verschiedenen Mechanismen verstärken sich wechselseitig zu einem Teufelskreis:

• Politische Logik: Politiker vermitteln durch neue Regelungen Handlungsfähigkeit. Jede Krise – ob Finanzkrise, Klimawandel, Pandemie oder Migration – wird zum Anlass für neue Vorschriften.
• Bürokratische Expansion: Die Verwaltung wächst mit ihren Aufgaben. Mehr Personal bedeutet mehr Kapazität für Regulierungsproduktion.
• Verbände und Interessengruppen: Etablierte Akteure profitieren von Regulierung, die Marktzugangsbarrieren errichtet und Newcomer fernhält. Sie haben kein Interesse an Vereinfachung.
• Compliance-Industrie: Ein wachsendes Ökosystem lebt von der Komplexität und lobbyiert gegen Deregulierung.
• Normalisierung: Die Gesellschaft gewöhnt sich an das Regulierungsniveau. Was als Bürde begann, wird zur Normalität. Forderungen nach Abbau erscheinen als naiv oder gefährlich.

Das Ergebnis ist ein System, das sich gegen Veränderung immunisiert hat. Die Ankündigungen von Bürokratieabbau – regelmäßig vor Wahlen zu hören – verpuffen, weil sie gegen die Logik des Systems arbeiten. Selbst wenn einzelne Vorschriften abgeschafft werden, entstehen an anderer Stelle neue. Die Bilanz bleibt negativ.

VII. Produktivität als Restgröße

In diesem Kontext erscheint die Produktivitätsentwicklung nicht mehr als rätselhaftes Defizit, sondern als logische Konsequenz. Produktivität ist das, was übrig bleibt, nachdem alle regulierungsinduzierten Kosten bedient wurden. Je mehr Ressourcen in Compliance, Dokumentation und Verwaltung fließen, desto weniger steht für wertschöpfende Aktivitäten zur Verfügung.

Der Vergleich mit den USA ist instruktiv. Die amerikanische Wirtschaft ist keineswegs unreguliert – aber die Regulierungskultur ist eine andere. Sie ist stärker output-orientiert (erreichen Sie dieses Ergebnis) als prozess-orientiert (befolgen Sie diese Vorschrift). Sie lässt mehr Raum für Experimente und akzeptiert höhere Varianz. Und sie verfügt über Korrekturmechanismen – etwa das Supreme Court, das überbordende Regulierung zurückschneiden kann –, die im deutschen System fehlen.

Die Produktivitätsdifferenz von fünf Prozentpunkten seit 2019 ist kein Zufall. Sie ist das kumulative Ergebnis unterschiedlicher institutioneller Pfade. Und sie wird sich ausweiten, solange die Grunddynamik unverändert bleibt.

VIII. Was zu tun wäre – und warum es nicht geschieht

Die Therapie wäre im Prinzip bekannt: eine fundamentale Entbürokratisierung, die nicht einzelne Vorschriften abschafft, sondern das System der Regulierungsproduktion selbst angreift. Sunset-Klauseln, die Vorschriften automatisch auslaufen lassen, wenn sie nicht ausdrücklich erneuert werden. One-in-two-out-Regeln, die für jede neue Vorschrift zwei alte streichen. Digitalisierung nicht als Übertragung analoger Prozesse ins Digitale, sondern als radikale Vereinfachung.

Doch diese Maßnahmen stoßen auf den organisierten Widerstand aller Profiteure des Status quo. Die Compliance-Industrie, die Verbände, die Bürokratie selbst – sie alle haben ein rationelles Interesse an der Fortschreibung des bestehenden Systems. Und sie verfügen über die Ressourcen, dieses Interesse durchzusetzen.

Mancur Olson hat darauf hingewiesen, dass institutionelle Sklerose typischerweise erst durch externe Schocks aufgebrochen wird – Kriege, Revolutionen, tiefe Krisen. Die Frage, die sich für Deutschland stellt, lautet: Wird die schleichende Erosion der Wettbewerbsfähigkeit selbst einen solchen Schock darstellen? Oder wird das System seinen langsamen Niedergang bürokratisch korrekt verwalten?

IX. Schluss

Die Produktivitätslücke zwischen Deutschland und den USA ist kein technisches Problem, das sich durch mehr Investitionen in Digitalisierung schließen ließe. Sie ist Symptom einer tieferliegenden institutionellen Pathologie: der Regulierungsspirale, die immer mehr Ressourcen in nicht-wertschöpfende Aktivitäten umleitet.

Die theoretischen Werkzeuge zum Verständnis dieser Dynamik sind vorhanden – von Olsons Verteilungskoalitionen über Luhmanns Autopoiesis bis zu Michels‘ ehernem Gesetz. Was fehlt, ist der politische Wille, die Konsequenzen aus dieser Analyse zu ziehen. Stattdessen werden Symptome behandelt, während die Ursache fortbesteht.

Deutschland reguliert sich in die Mittelmäßigkeit – und dokumentiert diesen Prozess mit bürokratischer Präzision. Die fünf Prozentpunkte Produktivitätsdifferenz sind erst der Anfang.

Ralf Keuper

Quellen:

Produktivitätsdaten

US-Produktivität

U.S. Bureau of Labor Statistics: „Productivity up 2.3 percent in 2024“, The Economics Daily, 2025
https://www.bls.gov/opub/ted/2025/productivity-up-2-3-percent-in-2024.htm

FRED, Federal Reserve Bank of St. Louis: Nonfarm Business Sector Labor Productivity
https://fred.stlouisfed.org/series/OPHNFB

Deutsche Produktivität

Statistisches Bundesamt: Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung – Arbeitsproduktivität
https://www.destatis.de/DE/Themen/Wirtschaft/Volkswirtschaftliche-Gesamtrechnungen-Inlandsprodukt/_inhalt.html

Statistisches Bundesamt: „Arbeitsproduktivität – nachlassende Dynamik in Deutschland und Europa“, WISTA 2/2020
https://www.destatis.de/DE/Methoden/WISTA-Wirtschaft-und-Statistik/2020/02/arbeitsproduktivitaet-022020.html

Statista: „Produktivität der deutschen Wirtschaft stagniert“
https://de.statista.com/infografik/33692/reales-bip-je-erwerbstaetigem-und-je-erwerbstaetigenstunde-in-deutschland/

Öffentlicher Dienst

Beschäftigtenzahlen

Statistisches Bundesamt: „Öffentlicher Dienst 2024: Mehr Beschäftigte für Bildung und Kinderbetreuung“, Pressemitteilung Nr. 212/25, 17. Juni 2025
https://www.destatis.de/DE/Presse/Pressemitteilungen/2025/06/PD25_212_741.html

Personalmangel

dbb beamtenbund und tarifunion: „Monitor öffentlicher Dienst 2025“, Januar 2025
https://www.dbb.de/artikel/dbb-monitor-oeffentlicher-dienst-2025-erschienen-der-personalmangel-waechst.html

dbb: „Personalmangel im öffentlichen Dienst auf Rekordhoch“, September 2024
https://www.dbb.de/artikel/personalmangel-im-oeffentlichen-dienst-auf-rekordhoch.html

dbb: „Personalmangel im öffentlichen Dienst – Dem Staat fehlen 600.000 Beschäftigte“, Juli 2025
https://www.dbb.de/fileadmin/user_upload/globale_elemente/pdfs/2025/250808_dbb_Personalbedarfe_oeD.pdf

Bürokratiebelastung

IAB-Studie 2025

Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB): „Die Betriebe mussten in den letzten drei Jahren 325.000 Arbeitskräfte zusätzlich einstellen, um die gewachsene Bürokratie zu bewältigen“, IAB-Forum, Oktober 2025
https://iab-forum.de/die-betriebe-mussten-in-den-letzten-drei-jahren-325-000-arbeitskraefte-zusaetzlich-einstellen-um-die-gewachsene-buerokratie-zu-bewaeltigen/

IAB Pressemitteilung: „325.000 Arbeitskräfte zusätzlich nötig wegen gewachsener Bürokratie“, Oktober 2025
https://iab.de/presseinfo/325-000-arbeitskraefte-waren-laut-betrieben-in-den-letzten-drei-jahren-zusaetzlich-noetig-um-die-gewachsene-buerokratie-zu-bewaeltigen/

Institut für Mittelstandsforschung (IfM Bonn)

IfM Bonn / INSM: „Wie kann ein spürbarer Bürokratieabbau erreicht werden? – Analyse zur Bürokratiebelastung in Deutschland“, 2024
https://insm.de/aktuelles/publikationen/buerokratieabbau-ifm-studie

Institut der deutschen Wirtschaft (IW Köln)

IW Köln: „Bürokratieentlastungsgesetze: Warum wirken sie nicht wie gewünscht?“, Dezember 2024
https://www.iwkoeln.de/studien/klaus-heiner-roehl-warum-wirken-sie-nicht-wie-gewuenscht.html

Theoretische Grundlagen

Mancur Olson

Olson, Mancur: The Rise and Decline of Nations: Economic Growth, Stagflation, and Social Rigidities, Yale University Press, 1982
[Standardwerk zur institutionellen Sklerose und Verteilungskoalitionen]

Max Weber

Weber, Max: Wirtschaft und Gesellschaft, Mohr Siebeck, 1922 (Erstausgabe)
[Klassische Theorie der Bürokratie]

Robert Michels

Michels, Robert: Zur Soziologie des Parteiwesens in der modernen Demokratie, Werner Klinkhardt, 1911
[„Ehernes Gesetz der Oligarchie“]

Niklas Luhmann

Luhmann, Niklas: Soziale Systeme: Grundriß einer allgemeinen Theorie, Suhrkamp, 1984
[Autopoiesis sozialer Systeme]

James March

March, James G.: „Exploration and Exploitation in Organizational Learning“, Organization Science, Vol. 2, No. 1, 1991
[Lernpathologien in Organisationen]

Weiterführende Quellen

Nationale Kontrollrat-Berichte

Nationaler Normenkontrollrat: Jahresberichte zum Bürokratieabbau
https://www.normenkontrollrat.bund.de

DESI-Index (Digital Economy and Society Index)

Europäische Kommission: Digital Economy and Society Index
https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/policies/desi