Wer heute den Aufsatz von Gerhard Fels „Angebotspolitik aus unserer Sicht“ liest, reibt sich verwundert die Augen – nicht wegen seiner Fremdheit, sondern wegen seiner Vertrautheit. Die Klage über erstarrte Marktstrukturen, überzogene staatliche Regulierung, mangelnde Kapitalbildung, fehlende Investitionsdynamik, ein überbordend teures Sozialsystem und eine Wirtschaftspolitik, die dem Staat zu viel und den Tarifparteien zu wenig Verantwortung zumutet – sie klingt wie ein Kommentar zur Lage der deutschen Wirtschaft im Jahr 2026. Fels schrieb seinen Text Anfang der 1980er Jahre, im Schatten der Ölpreisschocks, der aufkommenden Massenarbeitslosigkeit und des damals viel diskutierten „Wirtschaftswundelendes“. Doch die Strukturprobleme, die er beschreibt, haben sich nicht erledigt. Sie haben sich vertieft.
Das ist kein Zufall. Es ist das Ergebnis einer wirtschaftspolitischen Geschichte, in der die richtigen Diagnosen zwar gestellt, die notwendigen Konsequenzen aber nie gezogen wurden.
I. Die Originaldiagnose: Marktversagen oder Staatsversagen?
Fels‘ Kernthese war ebenso einfach wie damals provokant: Die wirtschaftlichen Probleme der Bundesrepublik waren nicht das Ergebnis eines Marktversagens, sondern eines Staatsversagens. Der Staat hatte sich als Problemlöser aufgespielt und war dabei selbst zum Problem geworden. Er hatte übermäßige Defizite produziert, die private Ersparnisse fehlgeleitet hatten; er hatte durch ein kapitalbildungsfeindliches Steuersystem Investitionen erschwert; er hatte durch die Arbeitsmarktordnung – Sozialplanpflicht, Tarifautonomie als faktisches Mindestlohnsystem, Kündigungsschutz – den Strukturwandel gebremst; und er hatte durch die institutionelle Ausgestaltung der sozialen Sicherung falsche Anreize gesetzt.
Die Antwort auf diese Fehlsteuerungen war für Fels eine angebotsorientierten Wirtschaftspolitik: Konsolidierung der Staatsfinanzen ohne Steuererhöhungen, Reform des Steuersystems zugunsten der Kapitalbildung, Flexibilisierung der Arbeitsmarktordnung, Abbau von Innovationsbarrieren. Der Staat sollte sich nicht als Superinstanz verstehen, die alle Defekte der Privatwirtschaft korrigiert, sondern als Verursacher von Störungen, der zunächst sich selbst sanieren muss.
Bemerkenswert an Fels‘ Analyse ist, dass er die internationale Dimension stets im Blick behält. Der Wettbewerb der Wirtschaftssysteme um die besten Produktionsbedingungen ist für ihn keine Bedrohung, sondern ein Heilmittel: Ein Land, das im angebotspolitischen Wettbewerb voranschreitet, verbessert nicht nur seine eigene Wettbewerbsposition, sondern zwingt andere zur Kostenkorrektur und hilft so der Weltwirtschaft insgesamt. Angebotspolitik ist bei Fels kein nationaler Egoismus, sondern ein positives Kettenglied.
II. Der unvollendete Kurswechsel: Die Wende und ihre Grenzen
Die Regierung Kohl proklamierte 1982 die „Wende“ – auch als Reaktion auf die Debatte, an der Fels beteiligt war. Tatsächlich gelang die Konsolidierung der Staatsfinanzen zu Beginn, und einige angebotspolitische Impulse wurden gesetzt: Lockerung der Investitionsbesteuerung, Steuersenkungen 1986/88. Doch das Programm blieb halbherzig. Die strukturellen Reformen am Arbeitsmarkt, im Sozialversicherungssystem, in der Kapitalmarktordnung – sie wurden allenfalls angetastet, nie grundlegend vollzogen.
Fels selbst hatte vor genau dieser Gefahr gewarnt: Ein angebotsorientiertes Konzept dürfe sich nicht im Kürzen von Staatsausgaben erschöpfen, sondern müsse aktiv die Weichen dafür stellen, dass Kapitalbildung, Arbeit und Wagnis sich besser lohnen. Diese zweite, ordnungspolitische Seite der Angebotspolitik blieb in der Bundesrepublik weitgehend Programm.
Der Wiedervereinigungsboom überdeckte die strukturellen Defizite für einige Jahre. Dann kamen die 1990er, in denen Deutschland sich als „kranker Mann Europas“ wiederfand – und die Agenda 2010 als späte, unter sozialdemokratischem Vorzeichen vollzogene Variante der Arbeitsmarktreform. Hartz IV war angebotsorientiertere Politik als vieles, was zuvor unter konservativen Regierungen beschlossen worden war.
III. Die Gegenwart: Altdiagnose, neue Symptome
Heute präsentiert sich die deutsche Wirtschaft mit einem Symptomkatalog, der Fels‘ Text wie ein Frühwarnsystem erscheinen lässt – mit dem Unterschied, dass die Probleme nun um eine technologische Dimension reicher und um eine Dekade unterlassener Investitionen schwerer sind.
Die Investitionsschwäche ist dramatisch. Die Bruttoinvestitionsquote, die Fels schon in den frühen 1980ern beklagte, hat sich nach einer kurzen Erholungsphase wieder verschlechtert. Die öffentliche Infrastruktur ist marode; Schulen, Brücken, digitale Netze zeugen von einem staatlichen Kapitalstock, der über Jahrzehnte verzehrt wurde. Private Investitionen stagnieren, weil die Rahmenbedingungen – hohe Energiekosten, bürokratische Auflagen, Fachkräftemangel, Rechtsunsicherheit – sie systematisch behindern.
Die Kapitalmarktordnung, die Fels für den organisierten Risikokapitalmarkt kritisiert hatte, ist zwar in mancher Hinsicht moderner geworden – Venture-Capital-Strukturen existieren heute –, doch der fundamentale Befund gilt weiterhin: Wachstumsunternehmen in strategisch wichtigen Technologiebereichen finden hierzulande deutlich schlechtere Finanzierungsbedingungen als in den USA oder auch in anderen europäischen Ländern. Der deutsche Mittelstand, so solid er in vielen Nischen aufgestellt ist, kämpft mit Kapitalknappheit und hohen Fremdfinanzierungskosten.
Der Strukturwandel, den Fels als dringend notwendig bezeichnete, ist nun unausweichlich – aber er kommt von außen, nicht aus eigener Kraft. Die Automobilindustrie, über Jahrzehnte Herzstück des deutschen Produktionsmodells, befindet sich in einem tiefgreifenden Transformationsprozess, dessen Ausgang ungewiss ist. Maschinenbau und Chemie stehen unter wachsendem Druck durch chinesische Konkurrenz und hohe Energiepreise. Die digitale Transformation, die Deutschland seit Jahren verwaltet statt gestaltet, ist weit hinter dem internationalen Stand zurückgeblieben.
Und das Sozialsystem, dessen mangelnde Finanzierbarkeit Fels schon 1983 beklagte, steht heute vor einer demographisch bedingten Kostenexplosion, die mit den damaligen Szenarien nicht mehr zu vergleichen ist. Renten-, Kranken- und Pflegeversicherung stehen vor einem Finanzierungsdilemma, das ohne eine grundlegende Strukturreform nicht lösbar ist.
IV. Was fehlt: Die produktive Kraft der Angebotsseite
Was die heutige wirtschaftspolitische Diskussion von der Debatte der frühen 1980er unterscheidet – und was ihr fehlt –, ist der konstruktive Impuls der damaligen Angebotspolitik. Fels und seine Mitstreiter wollten nicht nur den Staat zurückdrängen; sie wollten Bedingungen schaffen, unter denen Unternehmer, Investoren und Arbeitnehmer ihre produktiven Kräfte entfalten können.
Die gegenwärtige wirtschaftspolitische Diskussion ist davon weit entfernt. Stattdessen dominieren drei Muster:
Erstens eine defensive Subventionspolitik, die versucht, industrielle Kerne durch staatliche Transferleistungen zu erhalten, anstatt Rahmenbedingungen zu schaffen, unter denen sie sich aus eigener Kraft erneuern könnten. Der Chip-Subventions-Wettlauf mit den USA und China ist ein Symptom dieser Logik: Man kauft Ansiedlungen, anstatt ein innovationsfreundliches Ökosystem zu entwickeln.
Zweitens eine Regulierungspolitik, die Klimawende, Lieferkettensorgfalt und Datenschutz in immer neuen Compliance-Schichten aufschichtet, ohne systematisch zu prüfen, welche Wirkungen diese Auflagen auf die Wettbewerbsfähigkeit haben. Das Ergebnis ist ein regulatorisches Dickicht, das große Unternehmen mit Rechtsabteilungen bewältigen können, kleine und mittlere Unternehmen sowie Startups aber überfordert.
Drittens eine fiskalische Debatte, die sich im Wesentlichen um die Schuldenbremse dreht – ob man sie reformieren, aussetzen oder verteidigen soll –, ohne die Ausgabenstruktur selbst in den Blick zu nehmen. Fels‘ Warnung, dass es beim Abbau von Staatsdefiziten nicht um das Kürzen von Ausgaben schlechthin geht, sondern um die Umschichtung von konsumtiven hin zu investiven Ausgaben, ist dabei fast vollständig aus dem Diskurs verschwunden.
V. Die neue Dimension: Agentenökonomie und struktureller Wandel
Es wäre jedoch falsch, Fels‘ Angebotspolitik einfach auf die Gegenwart zu kopieren. Die strukturellen Herausforderungen haben eine neue Qualität, die über die Diagnosen der 1980er hinausgeht.
Die digitale Transformation und der Aufstieg künstlicher Intelligenz – insbesondere autonomer KI-Agentensysteme – verändern die Grundlagen von Wertschöpfung und Beschäftigung in einer Weise, die mit dem Strukturwandel der Ölpreisschockära nicht vergleichbar ist. Damals ging es um die Verschiebung von Produktion zwischen Industrien und Ländern, um Kostenrelationen und Kapitalintensität. Heute geht es um die Frage, welche kognitiven Tätigkeiten überhaupt noch von Menschen ausgeübt werden – und unter welchen institutionellen Bedingungen die Erträge aus dieser Transformation verteilt werden.
Eine angebotsorientierten Wirtschaftspolitik für das 21. Jahrhundert muss diese Dimension einbeziehen. Dazu gehört eine Innovationsförderung, die nicht auf überkommene Industriestrukturen abzielt, sondern auf die Entwicklung von Schlüsseltechnologien und die Schaffung eines Ökosystems, in dem Startups und Scale-ups gedeihen können. Dazu gehört eine Reform der Kapitalmarktordnung, die Risikokapital mobilisiert und den Zugang zum Eigenkapitalmarkt erleichtert. Und dazu gehört eine Bildungspolitik, die tiefer ansetzt, als es die übliche Reformrhetorik wahrhaben will.
Es greift zu kurz, wenn Bildungspolitik sich darauf beschränkt, Anpassungsfähigkeit, technisches Verständnis und unternehmerisches Denken zu fördern – so notwendig diese Qualitäten auch sein mögen. Deutschland hatte über Jahrzehnte hervorragend ausgebildete Ingenieure. Das Ergebnis ist bekannt: technische Perfektion innerhalb bestehender Paradigmen, aber strukturelle Blindheit gegenüber dem Wandel der Paradigmen selbst. Der klassische Ingenieur optimierte den Verbrennungsmotor bis zur Vollendung – und sah dabei nicht, dass das Automobil als solches neu gedacht werden müsste. Inkrementelle Exzellenz und disruptive Innovation schließen sich nicht logisch aus, aber die institutionellen Bedingungen, die die eine fördern, behindern häufig die andere.
Was eine zukunftsfähige Bildungspolitik leisten muss, ist etwas Grundlegenderes: die Erziehung zu unabhängigem Denken – zur Bereitschaft und Fähigkeit, Bestehendes grundsätzlich in Frage zu stellen. Echte Innovationen entstehen nicht durch die Verfeinerung gegebener Annahmen, sondern durch deren Überwindung. Das setzt voraus, dass Menschen gelernt haben, Unsicherheit auszuhalten, Widersprüche produktiv zu nutzen und etablierte Denkrahmen als kontingent zu begreifen – als historisch entstandene Konstruktionen, die auch anders sein könnten.
Diese Idee hat in der deutschen Bildungstradition eine tiefe, heute weitgehend verschüttete Wurzel: die Humboldtsche Vorstellung von Bildung als Gegensatz zur bloßen Ausbildung. Bildung sollte den Menschen zur Autonomie führen – zur Mündigkeit im Kantischen Sinn, zum selbständigen Gebrauch des eigenen Verstandes. Diese Tradition wurde in der Nachkriegszeit schrittweise von einer funktionalistischen Logik überlagert, die Bildung primär als Humankapitalproduktion versteht. Das Ergebnis ist ein System, das sehr gut darin ist, vorhandenes Wissen zu vermitteln und zu prüfen – aber sehr schlecht darin, Annahmen zu dekonstruieren, Paradigmen zu befragen und das produktive Scheitern als Teil des Erkenntnisprozesses zu begreifen. Eine Innovationspolitik, die diesen kulturellen Kern nicht adressiert, bleibt an der Oberfläche.
Fels hatte recht damit, dass die Angebotspolitik Innovationsbarrieren einreißen muss, die die Wirtschaft daran hindern, sich selbst zu erneuern. Was er noch nicht sehen konnte: Die heute relevantesten Innovationsbarrieren sind nicht nur regulatorischer Natur. Sie liegen auch in der fehlenden digitalen Infrastruktur, in der unzureichenden Vernetzung von Wissenschaft und Wirtschaft und in kulturellen Hemmnissen, die Risikobereitschaft und Scheitern nicht als produktive Elemente des Wirtschaftslebens begreifen.
VI. Die Neubewertung des Staates: Störfaktor oder Innovationsakteur?
Ein weiterer blinder Fleck der klassischen Angebotspolitik verdient in der heutigen Debatte besondere Aufmerksamkeit. Fels formulierte pointiert: Der Staat ist „Verursacher der Störungen, deshalb Objekt der Therapie, nicht Subjekt, Teil des Problems, nicht dessen Lösung.“ Diese Formulierung war rhetorisch wirksam – sie war es, die der angebotspolitischen Bewegung in den frühen 1980ern ihre ideologische Schärfe gab. Aber sie ist empirisch nicht haltbar, und eine moderne Industriepolitik, die sie unkritisch übernimmt, begibt sich ohne Not in eine konzeptionelle Sackgasse.
Der Blick auf die tatsächlich innovativsten Volkswirtschaften der vergangenen Jahrzehnte zeigt ein differenzierteres Bild. In den Vereinigten Staaten – dem bevorzugten Referenzpunkt der Angebotspolitiker – war und ist der Staat ein zentraler Innovationsakteur. DARPA finanzierte die Grundlagen des Internets, des GPS und wesentlicher KI-Technologien. NIH trägt durch Grundlagenforschung entscheidend zur Pharmainnovation bei. ARPA-E treibt die Energietransformation voran. Das iPhone, gern als Musterbeispiel privater Innovationskraft zitiert, kombiniert Technologien, die nahezu ausnahmslos aus staatlich finanzierten Forschungsprogrammen stammen. Mariana Mazzucatos Dokumentation dieses Zusammenhangs hat die wirtschaftspolitische Debatte zu Recht verändert: Märkte entstehen nicht naturwüchsig, sie werden institutionell konstituiert – und der Staat ist dabei nicht nur Regelsetzer, sondern häufig erster Risikonehmer in Phasen, in denen private Investoren noch nicht einsteigen können oder wollen.
Man muss weder China noch Singapur zum Vorbild nehmen, um diese Einsicht ernst zu nehmen. Es reicht, die eigene Geschichte genau zu lesen: Auch die deutsche Wissenschaftsinfrastruktur – Max-Planck-Gesellschaft, Fraunhofer-Institute, die historische Stärke der Universitäten – war staatlich ermöglicht und ist es im Kern noch heute. Die Frage ist nicht, ob der Staat eine Rolle spielen soll, sondern welche. Der Unterschied zwischen einem entwicklungsstaatlichen Fehlgriff und einer produktiven Industriepolitik liegt in der Richtung des Engagements: nicht die Konservierung bestehender Industrien durch Subventionen, sondern die Öffnung neuer Innovationsräume durch Grundlagenforschung, strategische Standards und Risikokapital in frühen Phasen der Technologieentwicklung, wo private Akteure systematisch unterinvestieren.
Eine reife Angebotspolitik für das 21. Jahrhundert muss diese Rolle des Staates anerkennen und konzeptuell integrieren. Ihn pauschal als Störfaktor zu bezeichnen, ist nicht nur empirisch falsch – es ist, wie Fels zu Recht die Keynesianer kritisierte, ideologisch motiviert. Die Herausforderung besteht darin, einen Staat zu gestalten, der dort eingreift, wo Märkte strukturell versagen – bei Grundlagenforschung, bei positiven Externalitäten, bei der Bereitstellung kollektiver Infrastruktur –, und sich dort zurückhält, wo er Märkte verzerrt und Rent-Seeking fördert. Das ist schwieriger als die saubere ideologische Formel vom Staat als Störvariable. Aber es ist wirklichkeitsnäher.
VII. Schluss: Die unvollendete Agenda
Gerhard Fels schrieb seinen Aufsatz in einem Moment, in dem Deutschland an einem wirtschaftspolitischen Scheideweg stand. Die damalige Debatte endete mit einem Politikwechsel, der wichtige Impulse setzte, aber die Strukturreformen nie vollendete. Vierzig Jahre später steht Deutschland erneut an einem Scheideweg – und wieder fehlt das wirtschaftspolitische Leitbild, das über die Verwaltung des Mangels hinausweist.
Was von Fels‘ Analyse bleibt und Aktualität besitzt, ist der Kern: dass Wirtschaftsdynamik nicht verordnet, sondern ermöglicht werden muss; dass Kapitalbildung, Risikobereitschaft und Innovation die Grundlagen des Wohlstands sind; und dass ein Staat, der sich durch Überregulierung, fiskalische Fehlsteuerung und institutionelle Erstarrung selbst zum Hemmnis macht, zunächst sich selbst sanieren muss, bevor er andere belehrt.
Was hingegen korrigiert werden muss, ist die ideologische Zuspitzung: die Reduktion des Staates auf einen bloßen Störfaktor. Diese Formel war ein rhetorisches Mittel ihrer Zeit, das die notwendige Kritik am Interventionsstaat auf Kosten analytischer Präzision schärfte. Eine moderne Angebotspolitik kann sich diese Unschärfe nicht leisten. Sie muss den Staat als das begreifen, was er empirisch ist: zugleich potentieller Innovationsakteur und potentieller Marktverzerrer – je nach dem, wo und wie er eingreift. Die Aufgabe besteht nicht darin, ihn zu minimieren, sondern ihn besser zu richten: weg von der Strukturkonservierung, hin zur Ermöglichung des Neuen. Was sich verändert hat, sind nicht nur die Instrumente, sondern auch das konzeptionelle Fundament, auf dem eine solche Politik stehen muss.
Der eigentliche Mangel der deutschen Wirtschaftspolitik der Gegenwart ist nicht der fehlende politische Wille zu Reformen – der lässt sich auf kurze Sicht immer mobilisieren. Es ist das Fehlen eines kohärenten ordnungspolitischen Rahmens, der die einzelnen Maßnahmen in eine stimmige Strategie einbettet. Fels und die Angebotspolitiker der frühen 1980er hatten einen solchen Rahmen. Er war zu seiner Zeit unvollständig und wurde zu seiner Zeit nie ganz verwirklicht. Aber er war vorhanden. Heute fehlt er.
Ralf Keuper
Gerhard Fels: Angebotspolitik aus unserer Sicht, in: Wie es zu schaffen ist. Agenda für eine deutsche Wirtschaftspolitik, hrsg. von Herbert Giersch (1983)